dissert FP 1946

- Depuis le début des années 1980, le thème de la réforme de l’Etat n’a cessé d’être à la une de l’actualité. Prenant acte que l’Etat-providence n’avait pas fait face à la crise économique consécutive aux deux chocs pétroliers de 1973 et 1979 et que les politiques keynésiennes n’empêchaient pas le chômage de masse, des courants de pensée néo-libéraux ont prôné un désengagement progressif de l’Etat et un recentrage sur ses missions régaliennes. Outre des interventions moins nombreuses, les collectivités publiques se sont vues imposer une transformation de leur gestion pour emprunter les méthodes des entreprises privées (« new public management »). Un effet collatéral fut la volonté de réduire le nombre des fonctionnaires afin d’alléger les budgets publics et de diminuer conséquemment les impôts. Si ces politiques ont été mis en œuvre avec plus ou moins de succès en France, c’est parce que l’Etat a toujours joué un rôle très important. La fonction publique n’a ainsi cessé de se développer et on estime qu’il y a plus de 5 millions de personnes travaillant pour une personne publique selon un statut de droit public aujourd’hui (2,8 M pour l’Etat, 1,3 M pour les collectivités territoriales, 840000 pour les hôpitaux). Les agents publics ont donc un poids non négligeable et toute volonté de réforme s’est souvent heurtée à des contestations sociales. En tout cas, la volonté de réduire le nombre des fonctionnaires, au moins pour l’Etat, se traduit par le non remplacement en moyenne d’un fonctionnaire sur deux partant à la retraite.
- La diminution quantitative n’est toutefois pas le seul versant de la réforme. Elle s’accompagne également de réformes du statut général, tel que mis en place par la loi du 19 octobre 1946, complété par l’ordonnance du 4 février 1959 et la loi du 13 juillet 1983 (elle-même complétée par la loi du 11 février 1984 pour l’Etat, du 26 janvier 1984 pour les CT, et du 9 janvier 1986, pour les hôpitaux). Il faut rappeler que le système a profondément évolué : sous l’Ancien Régime, on trouve les offices, qui assurent un emploi permanent et qui sont transmissibles, et les commissions, révocables ad nutum. A partir de l’Empire et jusqu’à la deuxième guerre mondiale, la fonction publique se hiérarchise et les agents obtiennent des droits épars sans qu’il n’existe encore de statut (sauf pour différentes professions réglementées par décrets). Il faut dire que jusqu’en 1918, les gouvernements successifs sont hostiles à un tel projet de peur d’un alignement sur la situation juridique des salariés de droit privé ; à l’inverse, les syndicats sont également hostiles de peur que cela accentue la soumission au gouvernement. A la sortie de la seconde guerre mondiale, un compromis politique historique entre partis politiques et syndicats permet l’adoption du premier statut, qui a eu trois objectifs principaux : d’abord coordonner tous les textes et la jurisprudence existants (codification des règles antérieures) ; ensuite préciser la nature du lien juridique entre l’administration et le fonctionnaire, qui se trouve dans une position légale et réglementaire et non contractuelle comme les salariés ; enfin, assurer la participation des agents à la gestion des services publics (abandon de la logique autoritaire, reconnaissance de la liberté syndicale et mise en place de la participation et d’organes de concertation). La question du droit de grève n’est pas traitée, mais l’on peut considérer que sa reconnaissance dans le Préambule et le fait qu’il ne soit pas expressément exclu font qu’il y a approbation tacite (le CE le reconnaîtra d’ailleurs dans le célèbre arrêt Dehaene du 7 juillet 1950).
- On peut se demander, à partir de cette base, la réalité d’éventuelles transformations du droit de la fonction publique. La mutation des contextes économique et juridique, comme l’européanisation du droit, la volonté de performance ou encore l’omniprésence du thème du mérite n’ont pu que bouleverser le texte de 1946. S’il faut apprécier l’ampleur du changement, il sera possible de dire que pour l’instant, l’architecture générale est conservée. Mais des transformations de deux ordres sont intervenues qui, à terme, pourraient profondément renouveler cette branche du droit : il s’agit d’une part d’une évolution des sources du droit de la fonction publique (I) et d’autre part d’une mutation du droit de la gestion de la fonction publique qui s’oriente vers une logique managériale (II).