Les politiques publiques du livre en Europe

L’Union européenne a introduit dans le droit national de nouvelles règles qui obligent les gouvernements des États membres à modifier sensiblement leurs politiques dans de nombreux domaines. Le droit d’auteur subi l’influence du droit communautaire. Désormais, la majeure partie des législations nationales en matière de propriété intellectuelle est d’origine communautaire. En outre, le droit communautaire comprend des mesures importantes d’harmonisation des droits de propriété intellectuelle, pour éliminer les entraves aux échanges et adapter le cadre juridique européen aux nouvelles formes d’exploitation, permises par les technologies de l’information et des communications.
La propriété intellectuelle comprend le droit d’auteur, accordé par exemple, aux compositeurs ou aux écrivains, et les droits voisins accordés en particulier, aux artistes interprètes, aux producteurs de phonogrammes et de films et aux organisations de radiodiffusion.
Le droit d’auteur est un droit de propriété intellectuelle qui protège l’œuvre créée par une personne. Celle-ci n’est investie du droit d’auteur que lorsqu’elle se concrétise sous forme matérielle. Le droit d’auteur recouvre ainsi, les prérogatives d’ordre moral et patrimonial reconnues aux auteurs d’œuvres de l’esprit. Du point de vue patrimonial, l’élément fondamental du droit d’auteur est le droit exclusif de l’auteur d’exploiter son œuvre ou d’autoriser des tiers à le faire. Les droits voisins, quant à eux, désignent les prérogatives reconnues aux auxiliaires de la création que sont les artistes-interprètes, les producteurs et les organismes de radiodiffusion.
En principe, le droit d’auteur et les droits voisins donnent des droits exclusifs d’autoriser ou d’interdire l’utilisation des œuvres ou autres objets protégés. Les droits exclusifs sont parfois réduits par la loi en droits à une rémunération équitable.
L’Union européenne a mis en place un cadre juridique qui harmonise dans une mesure importante la protection des droits d’auteurs et des droits voisins. Il existe à ce jour sept directives européennes dans ce domaine. Ainsi, le droit de prêt tel qu’il est édicté par l’Union européenne dans la directive de 1992 relative au droit de location et de prêt consiste en « une rémunération des ayants droits, auteurs et éditeurs [notamment] pour le prêt de leurs livres dans les bibliothèques. »
Le débat sur le prêt payant en Europe est toutefois peu connu du grand public bien que les acteurs du monde du livre (auteurs, éditeurs, bibliothécaires) aient tenté de prendre celui-ci à parti. Pour les uns, le prêt payant est nécessaire pour rémunérer équitablement l’auteur pour son travail et pour encourager la création littéraire. Pour les autres, le prêt payant représente une menace pour l’accès public à la lecture(par l’intermédiaire des bibliothèques publiques) et risque de limiter la diffusion de la production littéraire nationale en grevant les budgets des bibliothèques. Les protagonistes de ce débat se placent pour ou contre le prêt payant en fonction de leur logique professionnelle (bénéficieront-ils du prêt payant ?), mais également en fonction du rapport à l’argent dans leur contexte culturel et religieux (à dominante catholique ou protestante).
L’intervention de l’Union européenne dans ce débat s’est révélée nécessaire pour harmoniser les législations nationales en réponse aux transformations technologiques dans ce secteur qui peuvent rendre les livres immatériels. Comme l’Union européenne peut-elle harmoniser des législations aussi différentes dans un domaine où le contexte culturel influe si fortement sur les politiques nationales et dans lequel les intérêts des différents acteurs politiques sont aussi contradictoires ?
L’objectif du présent mémoire est de montrer que l’Union européenne a adopté une harmonisation flexible du droit de prêt en vue de ne pas heurter les différentes conceptions nationales et de trouver un compromis équitable entre les acteurs du domaine du livre.
Le 19 novembre 1992, la directive 92/100/CEE relative au droit de location et de prêt et à certains droits voisins du droit d’auteur dans le domaine de la propriété intellectuelle présente pour objectif de parvenir à une harmonisation des législations nationales des États membres de l’Union européenne. Elle exigeait sa transposition dans les textes législatifs nationaux de tous les États membres de l’Union européenne au plus tard le 1er janvier 1994.
Aujourd’hui, le droit de prêt existe dans une quinzaine de pays dans le monde mais son origine est européenne. En effet, le premier programme de droit de prêt a été créé au Danemark en 1946 suivi peu après par la Norvège en 1947, la Suède en 1954, la Finlande en 1963 et l’Islande en 1968. À première vue, on est en mesure de penser que le droit de prêt est originaire des pays scandinaves, pourtant l’idée d’établir le droit de prêt remonte au XIXème siècle en Allemagne. Le problème a été soulevé par une association d’écrivains allemands. Ils se sont mobilisés pour faire pression sur l’État afin qu’une rémunération leur soit octroyée pour le prêt de leurs livres. Leur souhait a été exaucé en partie lors d’une réunion de l’Association générale des écrivains allemands à Darmstadt où une résolution répondant à cette demande a été adoptée en septembre 1883. Néanmoins, on doit relativiser le succès de l’action de cette association car la résolution n’a jamais été appliquée. Ce n’est qu’en 1971 que le gouvernement allemand s’est intéressé à cette résolution et lui a donné suite en établissant le droit de prêt public.
En fait, le Danemark est le premier pays à avoir instauré le droit de prêt dans les années 1940 après qu’un écrivain a soulevé le problème du droit de prêt en 1971. Thit Jensen a, en effet, émis le souhait que les auteurs soient rémunérés lorsque leurs ouvrages seraient prêtés par les bibliothèques au public. Cependant, sa revendication a été vaine puisqu’il n’a ni été soutenu par les bibliothèques ni par les maisons d’éditions, car ces deux acteurs s’opposaient à l’idée de prêt payant. Toutefois, le débat sur les avantages et les inconvénients pour les auteurs du prêt payant s’est prolongé durant des années et a été longuement débattu par le Folketing (parlement danois). En 1942, le gouvernement a envisagé de modifier la loi sur les bibliothèques. Cependant, en raison de la Seconde Guerre mondiale et l’invasion du Danemark par l’Allemagne, le gouvernement n’a pas pu entériner la proposition avant 1946.
Le droit de prêt pratiqué au Danemark est devenu le référentiel puisqu’il a servi de modèle pour les autres pays scandinaves. Selon Pierre Muller, le référentiel est un modèle ou un paradigme sur lequel les acteurs politiques s’appuient lorsqu’ils réforment une politique publique. Il s’agit d’images et de normes auxquelles on se réfère pour définir le cadre de l’intervention publique. Les pays scandinaves l’ont adopté dès les années 1950, suivis plus tard par pays européens tels que la Suède (1954), la Finlande (1963) l’Allemagne de l’Ouest (1972), l’Autriche (1977), le Royaume-Uni (1979) et les Pays-Bas (1987). Cependant, il faut attendre le 19 novembre 1992 pour que le droit de prêt des livres soit instauré par une directive européenne. Jusque-là, comme on l’a souligné précédemment, le droit de prêt n’était appliqué que de manière individuelle par les États qui le souhaitaient sans contrainte aucune. La directive européenne de 1992 va réduire cette liberté d’action des États européens puisque le droit de prêt doit être transposé dans les législations des États membres de l’Union européenne au plus tard le 1er janvier 1994.
La Commission européenne a envisagé cette directive européenne suite au livre vert sur le droit d’auteur et le défi technologique publié en 1988. En effet, depuis la fin des années 1980, on assiste à l’émergence d’un droit d’auteur européen, matérialisé sous la forme livres verts. Le premier date de 1988 et a traité au droit d’auteur et au défi technologique tandis que le second, datant de 1995, traite du droit d’auteur et des droits voisins dans la société de l’information. Pour justifier une harmonisation européenne du droit d’auteur, la Commission européenne met en avant les transformations technologiques dans ce secteur qui internationalisent le secteur du livre en rendant le livre immatériel.
Ces documents de travail débouchent sur l’adoption de directives destinées à rapprocher les législations des États membres dans des domaines aussi variés que la protection des programmes d’ordinateurs, le droit de location et de prêt, la radiodiffusion par satellite et la retransmission par câble, la durée de protection du droit d’auteur et des droits voisins, la protection des bases de données et l’harmonisation du droit d’auteur dans la société de l’information.
À l’origine, le livre vert de 1988 n’envisageait que le droit de location c’est-à-dire la mise à disposition consentie dans un objectif commercial. Le prêt demeurait affranchi de l’obligation d’obtenir une autorisation des titulaires de droit et de verser une rémunération. Après avoir consulté les professions concernées, la Commission européenne a considéré que le prêt et la location étaient deux modes d’utilisation susceptibles d’entrer en concurrence. Par conséquent, elle a estimé qu’il serait judicieux de les traiter de manière identique. Par ailleurs, elle a constaté qu’il serait injuste de faire peser sur les créateurs la charge financière des politiques publiques de diffusion culturelle.
Par ailleurs, la démarche communautaire s’est radicalisée en ce qui concerne la définition des œuvres couvertes par la directive. Le livre vert de 1988 préconisait la protection au titre du droit de prêt aux seules œuvres audiovisuelles et phonographiques pour éviter les copies privées. Les idées du livre vert de 1988 ont été introduites sous la pression des États du nord de l’Europe. Ceux-ci avaient en effet déjà institué le droit de prêt couvrant les œuvres de l’écrit. On peut ainsi dire que les pays du nord de l’Europe ont formé une coalition solidaire puisqu’ils sont parvenus à imposer leur référentiel en matière de droit de prêt. En outre, les associations de ces États se sont révélées être de puissants groupes de pression auprès des instances européennes lors de l’adoption de la directive.
Toutefois, la directive européenne n’a pas été imposée de manière radicales aux États membres de l’Union européenne dans la mesure où elle permet une transposition flexible. L’Union européenne dispose de moyens pour garantir la création et renforcer le niveau de protection du droit d’auteur grâce notamment aux directives. La directive constitue l’instrument privilégié de l’intervention communautaire dans le domaine du droit d’auteur. Elle présente la particularité juridique de ne pas viser l’existence d’une norme commune mais le rapprochement des législations nationales et leur harmonisation. Elle lie les États membres destinataires quant aux résultats à atteindre mais elle fait preuve de flexibilité puisqu’elle leur laisse le choix de forme et de moyens pour atteindre ce résultat. La directive n’est pas un texte directement applicable comme peut l’être le règlement, mais elle doit être perçue dans le droit interne des États membres par le biais de mesures nationales de transposition et dans un délai prescrit.
En outre, l’article 5 de la directive en question autorise des dérogations nationales importantes lors de la transposition. De ce fait, le nouveau référentiel européen pour le droit de prêt est intégré dans les traditions politiques de chaque État membre. Ainsi, les États du sud de l’Europe n’ont pas adopté ce référentiel dans sa totalité. En effet, s’ils étaient favorables au droit de location, ils restent néanmoins réservés, encore de nos jours, sur le droit de prêt spécialement dans le domaine du livre.
La directive CEE/100/92 prévoit quatre dispositions relatives à la mise en œuvre du droit de prêt. L’auteur a le droit exclusif d’autoriser ou d’interdire le prêt de ses œuvres, dont le prêt n’est pas libre et une autorisation préalable doit être obtenue pour chaque exemplaire mis à disposition du public. Elle prévoit également que les États puissent déroger à ce droit exclusif de prêt, à condition que l’auteur perçoive une rémunération. Cette disposition rend possible des mécanismes de licence légale qui écartent le droit d’autoriser ou d’interdire le prêt pour les auteurs mais garantissant leur droit à rémunération. La licence légale est en effet un moyen de conforter la capacité juridique de prêter des bibliothèques dans la mesure où l’auteur se trouve dessaisi de son droit d’interdire le prêt de son œuvre.
S’agissant du prêt des livres, les différents États membres ont majoritairement tiré profit de la possibilité ouverte par les directives d’exclure le droit exclusif de l’auteur tout en garantissant à celui-ci une rémunération. La reconnaissance du droit exclusif est en revanche, maintenue pour les supports audiovisuels, sonores ou multimédia. Les États peuvent aussi fixer la rémunération des auteurs en tenant compte de leurs objectifs de promotion culturelle. Cela signifie que la rémunération du droit de prêt peut être fixée unilatéralement par les pouvoirs publics dans le cadre de licences légales et ne pas être laissée à la liberté de négociation des titulaires de droit et qu’elle peut tenir compte d’impératifs liés au développement de la lecture publique.
Enfin, les États ont la possibilité d’exempter certaines catégories d’établissements du paiement de la rémunération prévue. Certains États du sud de l’Europe, tels que l’Espagne ou l’Italie, se sont basés sur cette disposition pour exempter l’ensemble de leurs bibliothèques publiques en vue de privilégier la lecture publique car ces pays disposent d’un faible réseau de bibliothèques.
On constate que le champ de ce texte couvre l’ensemble des œuvres à l’exception des œuvres d’art appliqué et de logiciels. Par ailleurs, le texte concerne l’ensemble des établissements accessibles au public. Cependant, il n’englobe ni le prêt entre établissements ni la mise à disposition à des fins de consultation sur place. Toutefois, l’interprétation très large des conditions d’exemption du droit de prêt revient quelque peu à vider la directive de son sens puisqu’on ne parvient pas à une harmonisation totale des législations européennes étant donné le fait qu’elle autorise des dérogations aux États membres de l’Union européenne. Malgré cette flexibilité considérable, la France et la Belgique ont continué de pratiquer une politique de non-décision car ces pays sont dans l’incapacité de trouver une solution conforme à leurs objectifs de promotion culturelle qui puisse satisfaire les différents acteurs concernés. Ils se retrouvent donc dans une situation de blocage.
En se penchant sur la situation des pays européens dans le domaine du droit de prêt, on remarque que les débats et les prises de position révèlent différentes cultures de service public de l’État. La place de celui-ci joue un rôle capital dans la mise en place du droit de prêt car dans certains pays, il intervient peu et dans d’autres en revanche, son action est importante. En outre, après avoir dressé un bref historique sur l’application du droit de prêt et en s’intéressant aux différents débats qui ont animé la scène européenne, on constate de manière très claire des relations à l’écrit très différentes entre l’Europe du nord et l’Europe du sud.
Cette différence entre deux types d’Europe est un facteur important car outre la dimension géographique apparente, on peut souligner l’importance de la variable religieuse. La religion peut expliquer l’acceptation ou non du droit de prêt dans un pays considéré quelle que soit sa structure étatique. Dans les pays protestants, la rémunération de l’écrivain pour le droit de prêt de son œuvre est considérée comme un acquis. En revanche, dans les pays majoritairement catholiques, cette rémunération pour le prêt public est moins acceptée par les autorités nationales. Il s’agit en fait de la classique division entre protestants et catholiques dans leur rapport à l’argent. C’est pourquoi l’Espagne, le Portugal et l’Italie utilisent davantage l’article 5 de la directive de 1992 qui prévoit des dérogations. De même, la Belgique demeure hésitante quant à la manière de transposer la directive.
La France, quant à elle, se positionne entre les deux types d’Europe c’est-à-dire l’Europe du nord, protestante, et l’Europe du sud, catholique ou orthodoxe. Le cas français, pays dans lequel la religion catholique est celle de la majorité, montre que la variable religieuse peut être beaucoup moins prégnante que les groupes de pression lors du débat pour ou contre le droit de prêt payant. En effet, on a assisté à une joute oratoire, parfois virulente entre, d’un côté les éditeurs et des auteurs, de l’autre, entre les bibliothécaires, des élus et des auteurs également. Ces différents acteurs se sont mobilisés pour faire reconnaître leurs droits ou pour défendre les valeurs de la République.
Afin de parvenir à une solution acceptable par les différents acteurs , Jean-Marie Borzeix, le médiateur de la ministre de la Culture et de la Communication, Catherine Trautmann s’est vu confier par cette dernière, la responsabilité d’établir un rapport sur le droit de prêt en France. Son rapport intitulé La question du droit de prêt dans les bibliothèques a été publié en 1988. Jean-Marie Borzeix s’est penché sur les attentes des auteurs, des éditeurs et des bibliothécaires. Il a envisagé une solution qui est un compromis en vue de ne léser personne.
Jean-Marie Borzeix a également remarqué que si l’application du droit de prêt suit la frontières séparant les pays protestants et catholiques, cette frontière distingue depuis longtemps les pays où la culture publique est développée et où elle l’est moins.
L’intérêt de la comparaison entre pays européens va être de démontrer qu’il existe des disparités au niveau de la transposition de la directive selon la structure étatique avec notamment des différences de conception entre les différents systèmes juridiques mais aussi selon le facteur religieux. On doit vérifier le postulat qui consiste à dire que les pays à dominante protestante sont favorables au droit de prêt, alors que les pays dans lesquels prédominent le catholicisme sont défavorables au droit de prêt et sont parfois en retard dans la transposition de la directive.
D’emblée, il semble que cette hypothèse soit vérace puisque selon Yves Schemeil « le contenu de la socialisation, de l’enseignement, de l’apprentissage de normes d’interaction dans toutes les circonstances de la vie dépend en effet d’un contexte culturel dont chacun peut librement s’abstraire mais qui fonctionne « par défaut » quand on ne choisit pas de prendre des libertés par rapport à la norme. »
La variable religion peut donc être analysée par les thèses « culturalistes ». Stein Rokkan, au travers de sa carte conceptuelle, fait apparaître le clivage protestantisme / catholicisme auquel on peut ajouter le post-matérialisme au matérialisme ce qui permet de faire une distinction entre une culture nordique, marchande et industrielle et une culture continentale institutionnelle et méditerranéenne.
Il y aurait donc, selon Gérard Grunberg et Étienne Schweisguth, des milieux plus favorables que d’autres au « libéralisme culturel ». Ainsi, les personnes vivant dans le nord de l’Europe seraient plus sensibles aux informations concernant l’Union européenne que celles vivant dans le sud.
On va donc avoir une vision contrastée non seulement des principes d’application de la directive et des méthodes utilisées dans les États de l’Union européenne et les pays de l’Europe Centrale et Orientale. Ces derniers devront transposer la directive européenne sans aucune dérogation pour pouvoir entrer sans l’Union européenne.